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清政府转换经济政策的背景

时间:2020-06-20 百科知识 联系我们

清政府转换经济政策的背景_中国近代经济史(1895~1927)(中)

一、清政府转换经济政策的背景

甲午战争前数十年间,清政府推行“自强新政” 。 “图强” 、 “求富” ,就是新政的总方针和总目标,也是指导经济活动的总政策。在这一政策的指导下,清政府在经济上以“制器”和“浚饷源”为中心,佐以“分洋商之利”和“富民”的设想,相继采取了举办新式军用工业和民用工业等重大措施。但自强新政并没有达到预期目标。中国在甲午战争中遭到失败,标志自强新政的破产。而战前及战后民间商人、企业家及知识分子对新政的不满和批评,也表明新政中的种种做法,并没有顺应幼年时期中国资产阶级的利益要求。

(一)民间的不满和要求

当外国资本主义侵入中国之后,中国的商人确实希望得到清政府的支持,投资于新式产业,享受新生产方式在积累私人财富方面的效益。他们还希望清政府为他们筑起保护之网,给予种种优待,以便与洋商竞争。然而清政府的意图和商人的愿望,实际上是南辕北辙。打着自强新政招牌的清政府,口头上声称要图强、求富,实际的目标却是要“浚饷源” 。当时负责新政实施的洋务派首脑李鸿章说:“欲自强必先裕饷,欲浚饷源莫如振兴商务。 ”[1]沈葆桢则称:“筹饷为自强之纲。 ”[2]所谓“求富” ,原来主要是为“裕饷” ;“振兴商务”不过是“浚饷源”的一种手段。那些满怀希望而来的投资者,不过是清政府利用来“浚饷源”的工具,不但不加保护,相反,大小官僚都视新式企业为私利之源,都想从中获利。凡此种种,严重损害了商人的正当权益。

民间商人则力图实现自己的目标。

早在他们不得不投身于“官督商办”企业的创办活动时,就试图按自己的意愿行事。轮船招商局筹办之初,朱其昂、朱其诏兄弟拟订的招商章程,计划由机器局兼造商船,每只船按造价定出股份,由商局分招散商认领,船成之后,再由商局租用,以解决机器局经费不足的迫切问题;要求招商局如同外国的公司,除却官厂习气;商人按商定的价格承租商船;无人承租的商船,“准由商局承领各口揽载以开其先” ;“轮船机器一切,由商局随时监督,以集精思而防损坏” ;商局还负责提供港口设施、报关手续等方面的服务。[3]可见,招商局主要是为机器局和商人提供服务,同时兼搞营运的商业组织。按这个设想,衙门式的局厂部分市场化了;商人可以独立经营,并享受种种服务。这个方案是有其合理性的。但却遭到官方的冷遇,无由实现。后来实际实行的官督商办,主要是由李鸿章定的调子,即所谓“由官总其大纲,察其利病,而由该商等自立条议,悦服众商” ;[4]“商为承办” 、 “官为维持” ,[5]等等,含含糊糊,没有明确的法律来规范官商双方的责、权、利关系。但有一点是明确的,即企业的控制权掌握在洋务派手中,官僚衙门的腐败习气也随之渗入新式企业中。

但参与企业的商人们并不就此低头,仍要努力减少或摆脱官方的“钤制” ,按西式企业制度和市场规则来经营企业。当1873年轮船招商局第一次改组时,入局主持工作的徐润、唐廷枢等人就强调“商务由商办之” ;“似宜俯照买卖常规,庶易遵守” 。[6]1877年唐廷枢奉李鸿章之命去开平煤矿主持筹办工作,他接受股商的要求,在招商章程中承诺“仍照买卖常规” ,“请免添派委员,并除去文案、书差名目,以节糜费” 。[7]另一位企业家经元善,始终强调要按经商之道经营企业。他在参与上海机器织布局的筹办活动中,表示要公开招集商股,在海内外分设36处收股点;声明“万一股份不齐,事机中辍,先收五成银两并息,均由本局如数奉还” ;强调“芟除官场浮华习气” ,董事由“股份人公举” ,“凡有公事,邀请咨商” 。[8]他们的“在商言商”式的努力,对新式民用企业的发展是起了积极作用的。

不过,在官督商办中,商是敌不过官的。在这些企业中,普遍存在多重领导和责任关系,责、权、利关系十分混乱,产权不明晰。企业内部的经营、管理人员,是由矛盾着的两方组成的。一方是官方委派的督办,代表上级督抚行使“钤制”之权,同时他们也利用这一职位谋取私利;另一方是“承办”的商人,他们既是官方认可的经理人员,也是企业的大股东。他们较为关心企业的效益,但也有损害其他股商权益的行为。在这个矛盾的经营管理集团之上,是掌握大权的洋务派大官僚。他们受中央政府(皇帝)的委托来实施新政,主持企业的兴办及其他经济活动。无论是督抚级的洋务大官僚,还是官方督办、民间大商人,他们都各有各的利益需求,使企业的发展严重受阻。当督抚们决定将企业的实际经营权交给大商人时,企业的效益一般要好一些;当企业的实际经营权落入官方督办之手时,企业的效益便大受影响。不过,那些大商人有时也不正当地谋取私利。徐润等人就曾挪用招商局款投机,给企业造成不小损失。这些,都是当时无明确的法律来规范官商双方行为的恶果。

面对这种矛盾重重的局面,原来对洋务企业寄有厚望的商人、股民,大都“望影惊心,谈虎色变” ,[9]对兴办新式企业的态度也变得消极起来。1887年,中国铁路公司到天津招股,竟“没有一个人附股” 。[10]1889年,李鸿章派人到天津为漠河金矿招股,响应者寥寥无几。[11]当初那种人人争购,“以得股为幸”的局面已难以再现了。徐润、唐廷枢离开招商局后,一些与他们有联系的股东也相继提款、退股。清政府的行为,无疑阻碍了社会资金向新式产业的流动。

清政府的种种措施,在甲午以前就引起了社会上的广泛议论。甲午战争爆发后,民族危机空前严重。商人、实业家和思想家们,更加强烈地要求放开商办、设厂救国、以商为战,直至变法维新,建立适合资本主义发展的政治、经济制度。郑观应刊行14卷本《盛世危言》,突出强调“商战”的重要性,要求清政府努力“将平时所立和约,凡于国计民生有碍者,均可删改” ;[12]“亟宜一变旧法,取法于人,以收富强之实效” ;[13]“俯顺商情,……凡通商口岸、内省腹地,其应兴铁路、轮舟、开矿、种植、纺织、制造之处,一体准民间开设,无所禁止,或集股,或自办,悉听其便” 。[14]《盛世危言》5卷本也被江苏布政使推荐给光绪皇帝;光绪帝总理衙门印刷两千部发给大臣阅看。郑观应的主张,对清政府的政策可能会有影响。改良派首领康有为发起“公车上书” ,要求光绪帝变通旧法,富国为先,并提出富国六法,建议设官银行;铁路兴筑“一付于民” ;机器制造和轮船航运“纵民为之,并加保护” ;整顿矿务;自铸银钱;设立邮政。又进一步要求“以民为本” ,行养民之法,务农、劝工、惠商、恤穷、教民、振兴商务。还要求革除内弊。[15]这些主张后来又写入《上清帝第三书》,[16]到了光绪帝手中。康有为后来参与百日维新,对清政府的政策有了直接影响。

代表新兴生产力的中国资产阶级的崛起,给清政府以巨大压力,不过,真正影响清政府经济政策与措施的决定性因素,还是战争的打击和战后的严峻局势。

(二)清政府的反省与对策

甲午战前,清政府内部对自强新政的种种问题,并非毫无察觉。顽固派从极端守旧的立场出发,也道出了诸如糜费、中饱等实情。大理寺少卿王家璧反对购买和制造轮船的理由之一,就是“杜浮冒之门” 。[17]翰林院编修丁立钧也说:“广购外洋船炮,创设机器各局,岁糜数百万帑金,以供千百委员中饱之用,以广外洋销售钢铁木植杂物之路。 ”[18]内阁学士徐致祥则说:“自南北洋设有机器局,福建设有船政局,十余年来,糜费帑项不下二三千万,迭次边衅,终归无用。过此以往,故辙依旧,不求变计,实积隐忧。 ”[19]

洋务派官僚对官方直接插手经费的弊病,也非一无所知。李鸿章曾担忧:“若官自办,恐有法无人,不可持久” ;商务“不能由官任之,轮船商务牵涉洋务,更不便由官任之也。 ”[20]左宗棠也承认:“以官经商,可暂不可久” ,“一经官办,则利少弊多,所铸之器不精,而费不可得而节。 ”[21]

对新政中的问题,清政府也有过修补措施。例如,为限制军用企业的滥用费用,清政府于1883年改变过去由各局开单向户部实报实销的办法,实行由各局事先细开项目价格报销。[22]这一带有“预算”性质的措施,似乎能够形成对企业的财政硬约束。但是,只要那些机器局仍靠行政拨款维持生产、脱离市场、企业制度也不完善、不能成为真正的商品生产者,那么,问题也就得不到根本解决。仅在行政性措施上转圈子,是没有出路的。之所以如此,与清政府、洋务派的认识有一定关系。他们以为“西学为用”仅仅是借西方技术来“制器” ,只是高大的厂房、耸立的烟囱和隆隆作响的机器,却没有认识到这个“制器”不仅仅是物质技术方面的革新,也包含制度方面的革新,即变衙门式生产为近代机器生产的组织形式——近代工厂制度、企业制度及相应的市场制度。清政府、洋务派忙忙碌碌,其实连所谓“末技”也未真正学到手,甚至根本没有意识到被视做“末技”的西学中还有那么丰富的内容。认识的偏颇,造成企业制度和市场制度的被忽视。官办企业如此,官督商办企业也是如此。李鸿章在申述兴办机器织布局的理由时说:“出口土货,年减一年,往往不能相敌,推原其故,由于各国制造均用机器,较中国土货成于人工者,省费倍蓰,售价既廉,行销愈广。 ”[23]在他看来,洋货的优势来自机器制造。他却没有明白,洋货在价格、质量上的优势,不仅来自机器的使用,更与先进的企业制度和相应的市场制度密切相关。简单的认识,带来不合理的举动。徐润等人挪用招商局款造成损失,显然是企业制度不完善、市场制度不健全的结果,本应因势利导加以解决。但李鸿章的办法是派官僚出身的盛宣怀取代买办出身的徐润,并未触及病根,当然不会有好的结果。就在甲午战前相当一段的所谓“中外和好”时期,清政府明知新政弊端丛生,也未采取有效措施,更不敢中止新政,处于无所作为的状态,错过了追求富强的机遇。

甲午战争给清政府击一猛掌。它突然发现,搞了数十年的自强新政,并未显出富国强兵的效果来。尽管中国“创办海军已及十载” ,而日本“加意练兵,此次突犯朝鲜,一切兵备居然可恃。而我之海军,船械不足,训练无实” ,[24]确实令人失望。

战争的失败,迫使清政府“反省”过去的政策措施。顺天府尹胡img159尖锐批评官办企业“于制造本源并未领略,不闻某厂新创一枪一炮能突过泰西,不闻某局自制一机器能创垂民用。一旦有事,件件仍须购自外洋” 。他认为“病源”是所聘洋匠水平太低;经费限制了技术创新;经营管理人员都是外行。结论是:“中国欲藉官厂制器,虽百年亦终无起色。 ”[25]给事中褚成博也指出:“中国制造机器等局不下八九处,历年耗费不赀,一旦用兵,仍须向外洋采购军火,平日工作不勤、所制不精,已可概见。福建船厂岁需银六十万,铁甲兵舰仍未能自制。湖北枪炮炼铁各厂经营数载,靡费已多,未见明效。 ”[26]最高统治者对此也表示同意。

比上述言论更进一步的,是一些官员对当时总的经济、政治、教育制度及经济政策,也出现了“反省”的态度。洋务派的后起首脑张之洞,承认清政府“但有征商之政,而少护商之法” 。[27]img160认为,洋务办了几十年,成效不显著,“固由仅袭绪余未窥精奥” ,同时也由于八股取士的科举制度,使“天下豪杰所注重者,仍不外乎试帖楷法之属,而于西学不过视作别途” 。[28]新疆巡抚陶模对当时的人才培养制度、进而对当时的官吏选拔制度,提出了尖锐批评。[29]不过,更多的官僚还是认为自强新政之所以成效不大,恰恰在于新政不够深入、全面。他们认为,像铁路、银行、邮政、制造、开矿等新政,有的“屡议屡废” ,有的付诸阙如。以为病根在此,还没有进一步认识到落后的“政教”对实现富强目标的阻碍作用。

促使清政府改弦更张的直接原因,还是甲午战争及战后的严峻局势。

首先是困窘至极的财政带来沉重的压力。战时用兵需款,战后赔款需款,落实自强要政需款,而且都是数目巨大,都是刻不容缓。如何筹款?这是一个非常迫切的问题。

战争伊始,清政府不得不临时抱佛脚,沿用由各省“就地筹款”支持中央财政的老办法,命各省“通盘筹画,何费可减,何费可兴,何项可先行提存,务需分筹的款” ,同时许诺“如其军事速平,仍准该省留用” 。[30]两江总督刘坤一建议“倡劝捐资” ,让官员、绅富、典当商等认捐济饷,附加条件是“将来如能集有成效,拟以一半留备部拨,一半留为本省筹防之用” 。[31]主持财政的户部,先后开出了种种筹饷措施。如暂停工程、核扣俸廉、预缴盐厘、酌提运本;[32]息借商款;[33]颜缎两库折价减成、典当各商捐输、茶叶糖斤加厘、土药行店捐输,[34]等等。战后,为偿还外债本息,户部在此之外,又要求各省考核钱粮、整顿厘金、裁改兵制、停放八旗兵丁米折、盐斤加价、裁减局员薪费、重抽盐厘等。[35]这些措施,无非是克扣、挪用和加派的老套路。尤其是为赔款而借的大笔外债,必须不折不扣地按期偿还本息,丝毫不敢拖延。

此外,自强新政还得继续举办,对财政的压力也不小。正如胡img161所说,“添兵购械”固属急需,“此外奉直两省善后事宜仍须节节增修,次第兴办;北洋海军亦不能不重新创办,以图补苴” ,“入者只有此数,出者骤然加增,虽日责司农以筹画,度支亦恐无从应付” 。[36]

至于《马关条约》订立后的严峻局势,更迫使清政府苦思对策。数十年以妥协退让换来的所谓“中外和好”局面被日本侵略者击碎,中国国力严重受损。列强掀起瓜分中国的狂潮,经济侵略也更加深入。尤其是《马关条约》对中国政治、经济上的危害,在清政府内部引起了较大反响。

一再反对中日和议的湖广总督张之洞的言论,具有相当的代表性。他说:“此次和约,其割地驻兵之害,如猛虎在门,动思吞噬;赔款之害,如人受重伤,气血大损;通商之害,如鸩酒止渴,毒在脏腑。 ”具体而论,赔款的结果,“势必尽以海关洋税作抵,而又提厘金丁赋以足” ;“且洋人制造之土货概免厘金,则进款益绌,此后国用更何从出? ”他断言:“百方掊克以资仇敌,民穷且怨,土匪奸民藉口倡乱,而国家以饷绌兵弱,威力不足以慑之。……是赔款之害,必由民贫而生内乱。 ”另外,“向来洋商不准于内地开设机器、制造土货、设立行栈,此小民一线生机,……今通商条约一旦尽撤藩篱,喧宾夺主,西洋各国援例均沾,外洋之工作巧于华人,外洋之商本厚于华人。生计尽夺,民何以生?小民积怨,断不能保相安无事。……是通商之害,必由民怒而启外衅” 。[37]这份由张謇代拟的奏折,在一定程度上也代表了民族实业家们的观点。

自强新政受挫;民间强烈不满;赔款及战后重建等造成巨大的财政压力,《马关条约》带来政治、经济等国家利权的严重丧失,在迫使清政府寻找续命的新途径。

一些官员在“反省”过去之后,开出了各自的“药方” 。

御史管廷献的上奏,代表了保守势力的意见。他坚持认为:“居今日而理财,不在开源也,亦节流而已;不必变法也,亦法祖而已。 ”具体办法是:“将现在岁支之款,与乾隆以前岁支之款彻底清查,认真比较” ,“其昔无而今有者概从裁撤,即今昔同有而其事徒为具文无关实用者,并可酌量暂行停止。 ”如此一番裁停之后,估计“每年可省银四五千万两,则二万万之赔款四五年即可全清” 。他请求将现有机器制造等局“全行裁撤” 。[38]这一彻底复古的方案,自然不会被采纳。

重臣张之洞提出了9条建议。[39]除练陆军、治海军、分设枪炮厂、广开学堂、多派游历人员等建议外,在经济方面,则有亟造铁路、速讲商务、讲求工政等建议。张之洞一向倾向官办工业,不怎么愿意把重要工业交给民办,所以主张修铁路“由洋商垫款包办芦汉一路” ,限期3年完工,“年限满后悉归中国” 。讲求商务,要求有“护商之法” ,具体措施是在各省设商务局;奖励集巨资多股组成大公司的商民;令驻外使臣“随时考究”各国商情。讲求工政,先要认识到“富民强国之本实在于工” ,然后仿效日本等国,在各省设工政局,扩大出口货物的制造,兴办替代洋货的工业,招商设局,力求“于工艺一端蒸蒸日上” 。张之洞认为,这几项措施关乎清政府“安身立命” ,“万难缓图” ,不能等待“筹有巨款始议施行” ,误了时机。他的办法是举借外债,将来自强实现,还债不难。张之洞的建议,无非是要将从前的自强新政搞得更全面、更深入,而且不怕借外债。靠借外债来“安身立命” ,成为日后清政府经济政策的重要环节。

img162的意见也颇有代表性。他提出了一个“咸与维新”的方案。[40]认为“目前之急”是筹饷练兵;而筹饷练兵的本源“尤在敦劝工商,广兴学校。办法是仿行西法” 。敦劝工商的具体措施,一是开铁路以利转输。由民间自立股份公司,官为保护。二是铸钞币银币以裕财源。在各省口岸设局,自铸金银铜币;在京城设官银行,省会设分行,印行钞币。三是开民厂以造机器。 “准各省广开各厂,令民间自为讲求。国家欲购枪炮船械机器,均托民厂包办包用” 。四是开矿产以资利用。要求选好矿师、矿地,细考矿质,厚集矿本;要招大股、官股。他特别强调,“招股开矿实今日之最大利源” 。此外,还有折南漕、减兵额、设邮政、练陆军、整海军、设学堂等措施。他所建议的措施,相当一部分是在洋务新政中已办或办无成效、或议而未办的。只有军工包给民办的建议较有新意;开设学堂已触及传统教育制度的改革。而政治制度如何改革,却在这套“咸与维新”的方案中没有涉及。

两江总督刘坤一也设计了一套图富强的方案。[41]他的看法是,“究之富强之本,求其收效速、取利宏。一举而数善备,则莫如铁路” 。但铁路“断断不可轻许” “西人承办” ,而应设立一家铁路商务公司,责成该公司“借洋款三四千万金,或以铁路押抵,或南北洋作保” 。不仅如此,还可“兼招中外股资” ,允许洋人入股。后来,刘坤一又遵旨提出了一份全面的“时务”方案。[42]在他看来,长远的对策是“仿照西洋新法,整顿中国旧法” ;近期必须施行的措施,“以铁路、矿务为最紧要” 。此外,对搞了几十年的军用工业,他主张采纳徐桐的意见,“如商民中自行筹费仿造,准其领牌开办,完纳厘税;倘能另出新奇,准照外洋从优给奖。官局如需大批枪炮子药,亦准商民分办” 。又主张按张百熙的意见裁减绿营;按陈炽的意见广译西学诸书,中西学兼用,培育人才,等等。

种种主张表明,过去清政府力图通过洋务派牢牢控制住新政,而现在一些高级官僚则有意将富强要政之门稍稍打开一点,让普通商民参与进来,甚至军火也可由民间制造,认识转变的幅度并不算小。但同时又对洋商寄予很大希望,严重缺乏自力更生的信心。至于如何改革腐败的政治制度,则几乎没有提出什么具体措施,只在培育人才方面,稍有涉及。

面对战败求和的困境,根据“中外臣工”的意见,清政府先是摆出忍辱负重的样子,发誓要“痛除积弊,于练兵筹饷两大端实力研求,亟筹兴革” 。[43]后来又在光绪二十一年闰五月二十一日(1895年7月19日)发布上谕,公布了它在新形势下的对策,表示:“惟以蠲除积习力行实政为先。 ” “如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创新政、练陆军、整海军、立学堂,大约以筹饷练兵为急务,以恤商惠工为本源。此应及时主办。至整顿厘金、严核关税、稽查荒田、汰除冗员各节,但能破除情面,实力讲求,必于国计民生两有裨益。 ”[44]

上谕列举的14条措施,核心是“以筹饷练兵为急务,以恤商惠工为本源” 。这是甲午战争后清政府基本的经济政策。户部制定了多项筹饷办法,清政府也曾要求“中外臣工”拿出意见,怎样才能找到“可兴之利、可裁之费,能集巨款以应急需” ,[45]心情急迫。练兵是维持统治必不可少的急务,也不能耽误。大肆搜刮的老办法,并不能保障筹饷练兵两项急务,还必须开辟利源,通商惠工,利用主办新式工商业来扩大财源。从前洋务派“浚饷源”的思路,此时仍在延续。清政府虽要求“筹饷练兵” “恤商惠工” ,但又不得不寄希望于地方官,要求他们“各就本省情形悉心妥议,酌度办法” ,并上报中央。至于地方政府是否真的“实力讲求” ,恐怕清政府也是心中无数。况且,清政府所能动员到的物力、财力十分有限,要确保按期赔款、整练军备,就会限制恤商惠工的投入。在急务和本源、短期和长远利益之间如何平衡,又是摆在清政府面前的难题。

下面,将对清政府的经济政策与措施的主要内容,分1895~1900年和1901~1911年两个时期,加以叙述。

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